Damián Loreti *, Diego de Charras ** y Luis Lozano ***
La sanción de la ley 26.522 (http://bit.ly/LqSlQL) puso en juego la facultad del Estado para regular la actividad de los medios de comunicación audiovisuales desde un paradigma de derechos humanos. Desde que comenzó a debatirse el proyecto hasta hoy pasaron más de tres años y esta potestad estatal todavía resulta cuestionada, tanto desde las empresas mediáticas con posiciones dominantes en el mercado como por parte de algunos referentes políticos. Al respecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la Corte Interamericana han señalado en más de una oportunidad que la actividad de los medios de comunicación no sólo puede, sino que debe ser regulada por el Estado a través de políticas públicas respetuosas de los estándares internacionales (http://bit.ly/RL0nrK). Las medidas estatales deben tener como finalidad el fomento del pluralismo y la diversidad de voces y deben tender a garantizar condiciones de igualdad en el acceso al debate público. En esta línea, los Estados no sólo están obligados a abstenerse de limitar el ejercicio del derecho a la comunicación por cualquier medio, sino que además deben implementar políticas públicas destinadas a revertir las asimetrías existentes en el acceso al debate público. La intervención de los Estados se torna, por lo tanto, imprescindible para garantizar un reparto equitativo de los medios y reconocer la diversidad de las manifestaciones culturales.
En este sentido, la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA) promueve la participación de diferentes actores en la prestación de servicios de comunicación y garantiza que el sector comercial siga siendo económicamente viable. Sin embargo, una arquitectura legal construida a lo largo de más de tres décadas a la medida de quienes debían ser regulados y controlados por el Estado indica que democratización no era una variable a tener en cuenta a la hora de pensar los medios y su vínculo con el acceso al debate público. En este escenario, el cambio de paradigma que implicó la sanción de la LSCA requiere un diálogo permanente entre el Estado y la sociedad civil para generar políticas públicas que impulsen el proceso democratizador.
Concentración, pluralismo y diversidad
El fomento de la diversidad de voces y el pluralismo como presupuestos básicos del ejercicio del derecho a la comunicación se ha convertido en un desafío central frente a las lógicas de globalización, integración comercial y libre comercio. En sus Indicadores de Desarrollo Mediático aprobados en 2008, la Unesco sostiene que para incrementar el pluralismo y la diversidad en un sistema de medios “las autoridades responsables de ejecutar las leyes antimonopolios cuentan con las atribuciones suficientes, por ejemplo, para negar las solicitudes de licencias y para exigir la desinversión en las operaciones mediáticas actuales cuando la pluralidad esté comprometida o se alcancen niveles inaceptables en la concentración de la propiedad” (http://bit.ly/Qwzv09). Cualquier parecido con la realidad argentina es pura coincidencia.
La concentración de la propiedad de medios de comunicación, no absoluta pero sí tendencialmente, deviene en homogeneización de contenidos, marginación de voces disidentes a partir de alianzas comerciales y/o políticas, subsidios cruzados que canibalizan mercados, competencia desleal e incremento de las barreras de entrada para nuevos actores. Algo que en Argentina ya vivimos.
Sin embargo, los cultores de la autorregulación encuentran sólo deficiencias coyunturales del mercado, cuya solución ubican en la propia matriz mercadocéntrica y la mayoría de las veces aparece asociada a una ampliación de las posibilidades tecnológicas. La experiencia de las últimas décadas, tanto en nuestro país como en el resto del mundo, ha demostrado la escasa validez de estas posturas: en ningún caso el avance tecnológico ha implicado, por su mera aparición, una democratización de las comunicaciones.
El rol de los medios y los procesos de concentración de la propiedad, así como el análisis de las alianzas políticas y económicas y su impacto sobre los contenidos, definen un escenario en el que, una vez más, la intervención del Estado se vuelve imprescindible para garantizar el ejercicio del derecho a la comunicación, entendido como un derecho humano fundamental.
Miradas desde el paradigma de derechos humanos
La LSCA puso de manifiesto la necesidad de construir un consenso social amplio que garantice el reconocimiento de la comunicación y la cultura como elementos centrales en el marco de un Estado de derecho, que de ninguna manera pueden quedar supeditados a las lógicas de la explotación comercial en desmedro del bienestar común. Así lo entendieron los principales actores de los sistemas regionales e internacionales de derechos humanos, quienes opinaron sobre la ley desde una perspectiva de defensa de la libertad de expresión. Al respecto aparecen dos referencias clave.
Para el relator especial para la Libertad de Expresión de Naciones Unidas, Frank La Rue, “la Argentina está sentando un precedente muy importante. No sólo en el contenido de la ley, porque el proyecto original que vi es lo más avanzado que hay en el mundo en ley de telecomunicaciones, sino además en el procedimiento que se siguió, el proceso de consulta a nivel popular. Me parece que ésta es una ley realmente consultada con su pueblo”. En cuanto al texto de la ley, La Rue reconoció que “garantiza el pluralismo, que todas las voces tengan acceso. Reconoce que tiene que haber tres tipos de medios: comerciales, comunitarios y públicos. Y los convierte en ley. Ante una progresiva concentración monopólica y oligopólica de medios, no sólo en América latina, creo que esta ley es un gran avance” (http://bit.ly/Xytv9V).
Por su parte, la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la OEA sostuvo, en su informe del año 2009, que “esta reforma legislativa representa un importante avance respecto de la situación preexistente en Argentina. En efecto, bajo el marco normativo previo, la autoridad de aplicación era completamente dependiente del Poder Ejecutivo, no se establecían reglas claras, transparentes y equitativas para la asignación de las frecuencias ni se generaban condiciones suficientes para la existencia de una radiodifusión verdaderamente libre de presiones políticas” (http://bit.ly/h3IEah).
Pese a los insistentes argumentos respecto del supuesto control que la ley impondría sobre los contenidos de los medios audiovisuales, a diferencia de otras legislaciones o proyectos de la región, no aparece en toda la norma ningún artículo que pueda resultar incompatible con las disposiciones del Sistema Interamericano de Derechos Humanos sobre este punto. Tampoco contempla, dentro de los diferentes tipos de servicios de comunicación, restricciones en cuanto a potencia, cobertura territorial o acceso a fuentes de financiamiento ni establece un plazo de duración de los permisos excesivamente breve que impida la realización de los proyectos comunicacionales presentados al momento de concursar la licencia o que dificulte, en el caso de los medios comerciales, el desarrollo de un negocio rentable. Es decir que, en sintonía con los estándares internacionales en materia de libertad de expresión, la ley asegura previsibilidad y certeza jurídica para quienes poseen o adquieren una licencia. Los derechos y obligaciones establecidos en la norma son claros y precisos; se contemplan procedimientos transparentes y respetuosos del debido proceso –que permiten, entre otras cosas, revisar judicialmente cualquier decisión adoptada en el ámbito administrativo– y garantiza que mientras se usa la frecuencia no serán exigidos más requerimientos que los establecidos en la ley.
La LSCA incorpora un enfático reconocimiento acerca de la importancia del pluralismo y la diversidad. Además de los compromisos recogidos por la ratificación de la Convención sobre la Protección y Promoción de la Diversidad de las Expresiones Culturales de la Unesco (http://bit.ly/S8hlDl), la ley recoge lo dicho por los relatores de Libertad de Expresión de ONU, OEA, Europa y Africa que, en el año 2001, en su Declaración Conjunta (http://bit.ly/T34ui2) recomendaron: “La promoción de la diversidad debe ser el objetivo primordial de la reglamentación de la radiodifusión; la diversidad implica igualdad de género en la radiodifusión e igualdad de oportunidades para el acceso de todos los segmentos de la sociedad a las ondas de radiodifusión”.
En relación con la universalidad del acceso a los medios de comunicación como un soporte fundamental para el ejercicio del derecho humano a la libertad de expresión, que la ley establece en los artículos 2, 3, 72 y 153, afirma la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su Opinión Consultiva 5/85: “Son los medios de comunicación social los que sirven para materializar el ejercicio de la libertad de expresión, de tal modo que sus condiciones de funcionamiento deben adecuarse a los requerimientos de esa libertad. Para ello es indispensable la pluralidad de medios y la prohibición de todo monopolio respecto de ellos, cualquiera fuera la forma que pretenda adoptar” (http://bit.ly/hvuZ5w).
La Corte Suprema de Justicia de la Nación, el pasado 22 de mayo, al resolver el resonado expediente por la vigencia de la medida cautelar por el artículo 161 para el Grupo Clarín, entendió que “no existen argumentos que relacionen directamente la norma de desinversión con la libertad de expresión. Ello resulta necesario, porque en todo el derecho comparado existen normas de organización del mercado en el campo de los medios de comunicación, sin que su constitucionalidad haya sido cuestionada de modo genérico. Debe existir una afectación concreta de la libertad de expresión para invalidar una norma de regulación de la competencia, lo que en el caso no se ha demostrado” (http://bit.ly/KJRX4y).
El espacio público construido por los medios de comunicación asume hoy una centralidad primordial para conformar nuestra percepción de la realidad social y política, para determinar la agenda pública de necesidades a ser atendidas y desde donde la ciudadanía obtiene buena parte de las herramientas que la ayudan a aprehender el universo de la cotidianidad. Ese debe ser el lugar de la democracia, el pluralismo y la diversidad. Los negocios son otra cosa.
* Docente de Cs. de la Comunicación (UBA), secretario de la Comisión Directiva del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS).
** Docente de Cs. de la Comunicación (UBA-UNLP), director del área de Comunicación del CELS.
*** Docente de Cs. de la Comunicación (UBA).