Cualquier proceso de integración es complejo y gradual. El logro de consensos habitualmente demanda prolongadas negociaciones para satisfacer intereses comunes. El Mercosur es un espacio donde coexisten economías muy dispares con poblaciones de elevados porcentajes de desigualdad social y asimetrías que, en ocasiones, dificultaron alcanzar acuerdos económicos y comerciales.
El Mercosur fue el resultado de un escenario internacional que, a finales de los ’80, permitió la convergencia política entre la Argentina y Brasil. El mayor nivel de autonomía de América Latina al término de la Guerra Fría fue aprovechado por ambos países para la firma de una serie de tratados bilaterales, antecedentes inmediatos a la firma del Tratado fundacional.
No solamente consiguió superar el período de mayor estancamiento a partir de las crisis sufridas por los socios de mayor peso (Brasil en 1998 y la Argentina en 2001), sino que desde principios del presente siglo consolidó su crecimiento económico y también pudo avanzar en niveles crecientes de integración política. Esto constituye un elemento que diferencia al Mercosur de otros procesos de integración a nivel mundial. El NAFTA, por ejemplo, es un tratado de libre comercio de América del Norte que sólo supone una asociación comercial entre sus miembros (los EE UU, Canadá y México). No fue concebido como una instancia de integración política, como sí fue el caso de la Unión Europea, creada en la posguerra para restablecer los vínculos políticos entre los países beligerantes que luego incorporó mecanismos de cooperación. Cada proceso de integración tiene su propia dinámica y los objetivos que los promueven responden a un contexto específico.
LA POLÍTICA SUBORDINANDO A LA ECONOMÍA. Resulta imposible, por lo tanto, desvincular la trayectoria del Mercosur del contexto económico que entonces dominaba la región. Aunque como unión aduanera aún presenta limitaciones porque no todos los bienes extra zona pagan el mismo arancel en todos los países, durante el auge del neoliberalismo en la región el bloque buscó complementariedad e inserción mundial privilegiando la búsqueda de incentivos económicos y comerciales, donde los éxitos económicos fueron priorizados por sobre los políticos.
El nuevo paradigma de integración regional impulsado por los gobiernos de Néstor Kirchner, “Lula” Da Silva, Tabaré Vázquez y Fernando Lugo, complementados por otros gobiernos afines, como el de Bolivia, Venezuela y Ecuador, ha permitido configurar un modo de unión y convergencia diferente al anterior, donde se han privilegiado herramientas políticas que proyecten el bloque a nivel mundial. Esto supone subordinar los intereses económicos a la política. El momento fundacional de este viraje ideológico con respecto a la década de 1990 fue, sin dudas, el rechazo al ALCA en la Cumbre de Mar del Plata de 2005, y la consolidación de este proceso ha incluido también la mayor institucionalización del bloque a través de la creación, entre otros organismos, del Parlamento del Mercosur, la Comisión de Representantes Permanentes, el Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur y en 2007 el Observatorio de la Democracia.
EVOLUCIÓN COMERCIAL. Las pruebas de que por priorizar la política no se descuidó lo económico surgen a partir de las estadísticas que proporciona el Centro de Economía Internacional de la Cancillería. Desde 1992 hasta 2008, el nivel total de exportaciones del Mercosur aumentó un 471%, pasando de U$S 5241 millones a U$S 27.8374 millones. De esta manera, su saldo comercial con el resto del mundo se incrementó en un 274%. Es interesante observar que durante el período 1995-2000, coincidentes con la extensión de políticas neoliberales, hubo un saldo deficitario, consecuencia de la apertura irrestricta de mercados que, con alcances diferentes, generó fuerte endeudamiento, concentración y desindustrialización. De igual modo, el intercambio comercial intra Mercosur aumentó un 564% entre los años 1992 y 2008, aunque el período 1997-2002 muestra una restricción general en el nivel de exportaciones al interior del bloque.
Para la Argentina, el Mercosur constituye el principal destino de sus ventas, siendo al mismo tiempo su principal proveedor. Según los últimos datos del Indec, el flujo comercial con el bloque arrojó en enero un superávit de U$S 210 millones. Un 30% de las exportaciones argentinas fueron intrabloque. De las importaciones totales del país, las provenientes del Mercosur representaron un 29%, la mayoría de Brasil. Al comparar los montos por exportaciones durante 2008, en cada caso, surge que la Argentina exportó al Mercosur por U$S 16.123 millones de sus U$S 70.020 millones, lo que representa un 23% del total. Uruguay hizo lo propio por U$S 1601 millones, un 26% de sus ventas. Paraguay exportó por un monto equivalente al 47% de todas sus exportaciones. Brasil, en cambio, vendió al Mercosur apenas un 11% de su volumen total de exportaciones en ese año.
Brasil es el único país que compra más en otros destinos que en el Mercosur. Una conclusión en materia comercial es que la dependencia del comercio exterior de Paraguay, Uruguay y la Argentina con el bloque es considerablemente mayor que en el caso de Brasil, cuya capacidad de producción y la diversificación y envergadura de su estructura productiva le permite acceder a otros mercados. Aspirar a un futuro económico para el Mercosur –igual o mejor que el alcanzado en los últimos años– requiere de un crecimiento de cada uno de sus miembros que lo ponga a resguardo de la coyuntura internacional. La Argentina y Brasil son los motores de ese crecimiento y su evolución depende en gran parte de la expansión del bloque.
Pero, en general, los principales indicadores de cada país mejoraron significativamente en comparación con otros años, lo cual explica que la recuperación desde comienzos del nuevo siglo y el mencionado auge de intercambio comercial se basan en una estrategia común que complementa la integración regional y las potencialidades propias. El último informe sobre Indicadores Macroeconómicos del Mercosur elaborado por su Grupo de Monitoreo Macroeconómico indica que, a excepción de 2009, desde hace tiempo los miembros del bloque evidencian mejoras en sus índices de industrialización, crecimiento del PBI, desendeudamiento, acumulación de reservas y reducción en las tasas de desempleo, lo que demuestra el intento por crecer sobre la base de las capacidades propias.
DESAFÍOS PENDIENTES. No se pueden desconocer las dificultades que ha presentado el proceso de integración a lo largo del tiempo. Deberían servir para corregir y consolidar este proceso a futuro. No aquellas derivadas de lo comercial, como la aplicación en el 2009 de Licencias no Automáticas por parte del gobierno argentino a productos brasileños, lo que motivó una queja formal del país vecino, o las disputas recientes entre Paraguay y Brasil por la regulación de la represa Itaipú y, más prolongada y grave aun, las controversias suscitadas entre la Argentina y Uruguay por la instalación de las pasteras a la vera del Río Uruguay.
En lo económico, los desafíos que asoman tienen que ver con la definitiva creación de una Unión Aduanera que disponga de un arancel común, una política comercial conjunta y un mecanismo de distribución de la renta aduanera, según el tamaño de las economías de cada país. En la actualidad, parte del comercio intrabloque no está regulado, y todavía ciertos ámbitos económicos como el sector servicios y compras gubernamentales no han sido abordados. La creación de un Banco del Mercosur es fundamental como herramienta financiera que otorgue previsibilidad y autonomía al bloque.
En materia política, si bien se ha avanzado en dotar a las estructuras del Mercosur de mayores niveles de institucionalidad, los desafíos son importantes. Primero, terminar de debatir la incorporación de Venezuela, para promoverlo como socio pleno. Es un país con reservas de petróleo, pero con vocación de liderazgo político en la región. Por otro lado, estimular una cohesión que impida la partida de los socios menores, cuya evolución comercial a lo largo de los años no ha sido tan significativa como las de la Argentina y Brasil. Se impone, por tanto, una activa participación del FOCEM para que sea una herramienta a favor de los más pequeños y evite la tentación de suscribir acuerdos de libre comercio con otros países por fuera del bloque, como ocurrió en 2006, en medio de las discusiones comunes para el rechazo del ALCA, cuando el uruguayo Tabaré Vázquez inició conversaciones con los EE UU para acuerdos bilaterales.
Con todo, en el balance entre los objetivos logrados y los desafíos por cumplir, se juega el concepto mismo de integración, su naturaleza y consolidación. La apuesta por un vínculo exclusivamente comercial, sin complemento político, tal como en el pasado, corre riesgo de ser endeble, circunstancial y dependiente de la coyuntura internacional. La experiencia y el futuro inmediato del bloque indican que la política debe marcar un camino común donde converjan los acuerdos de los países miembros en defensa de la democracia y los intereses regionales, con el objetivo irrenunciable de mejorar la calidad de vida de cada una de sus poblaciones.